附：

关于我市城市规划主城区城中村改造情况的

调  研  报  告

·市政协经济科技委员会·

随着我市城市化建设的快速发展，在城市建成区形成了一些土地权属、基层组织、户籍管理等方面仍然保留着农村模式的城中村，其建设规划、功能配套、空间布局、建筑质量、基础设施、环境卫生等状况，已越来越不符合现代化城市可持续发展的要求。切实解决城中村问题，是我市深入贯彻科学发展观，加快推进城市化进程，迅速改善城市整体形象的迫切需要，也是市委、市政府面临的一项重大任务。科学筹划、及时实施城中村改造势在必行。

为此，根据市政协常委会年度工作安排，市政协经济科技委员会组织部分委员成立专题调研组，就城市规划主城区的城中村改造问题，抽样调查了安阳、锦湖、莘塍等街道（镇）中8个有代表性的城中村，通过听取情况介绍、实地察看、召开座谈会，调查了解城中村改造的真实情况，并作了综合分析研究。现将调研情况报告如下。

一、我市城中村改造的基本情况

我市城市规划主城区共有城中村103个，其中玉海2个、安阳8个、锦湖19个、东山5个、上望11个、莘塍58个，共占地36平方公里。

2001年，市委、市政府作出了加快城中村改造的重大决策，市政府制定出台了《瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定》（瑞政发〔2001〕207号），以明确城中村改造工作的方向、原则、方针、政策和主客体关系等，对科学、规范、健康、有序地开展改造工作起到一定的指导作用。几年来，先后启动了牛伏岭、三圣门、白岩桥、岭下、第一桥、周湖等10个城中村改造试点工程。截止2008年7月，我市城市规划主城区内103个城中村，基本完成改造的有6个，已完成部分地块改造及正在改造中的有9个，已编制规划或正着手编制规划的有18个，尚无改造计划的有70个。从已完成或部分完成改造的15个村来看，村民联合开发建设的有8个，委托开发商或建筑公司代建的有6个，村集体与开发商联合出资开发的有1个。

在城中村改造中，各地较好地坚持了“政府决策、企业参与、市场运作、有偿改造”的方针，大都采取统一规划、统一拆迁、连片改造、配套建设的团块改造方式，取得了一定的成绩。改造后，牛伏岭村先后被评为“全面小康建设示范村”、“浙江省绿化示范村”、“温州市十佳环境整治工作先进村”；筼筜桥村被评为“省级示范小区”。我市城中村改造工作既取得一定的成绩和经验，也遇到许多亟待解决的问题。

二、我市城中村改造存在的主要问题

城中村改造是一项复杂的系统工程，事关村民切身利益，因而无论方向原则的把握、方针政策的制定，还是实施方案的推出，都面临许许多多的困难，存在一些亟待切实解决的问题。主要是：

（一）领导干部思想认识不到位，政府相关工作不够得力

虽然各级政府层面对城中村改造的紧迫性、重要性有所认识，但还没有把其摆上重要位置，对改造实施工作抓得不够紧。市级至今没有把城中村改造作为我市城市化建设的重要工作来抓，仍然把城中村改造等同于一般的旧村改造，缺乏城中村改造中长期规划和年度计划；改造工作有试点，总结推广不够。由于体制、机制不够科学、健全，或由于职责任务不够明确等，不少部门单位对城中村改造工作尚未引起足够重视，各自为政，缺乏统一协调。如，第一桥村某团块改造，“坡顶房”安全通道设计时规划部门与消防部门意见相左，致使得不到及时审批。同时，各村安置分配等政策规定差异较大，受益不平衡，相互攀比，也增加了改造工作的难度。这是目前城中村改造拆迁难、政策处理难、安置分配难的一个重要原因。

（二）相关政策措施执行不到位，既定政策调整不够及时

从目前我市城中村改造的实际需要来看，相关政策措施已明显滞后。我市出台的适用城中村改造的主要政策文件是《瑞安市中心区旧村改造房屋拆迁安置暂行规定》（瑞政发〔2001〕207号），其中不少内容已不适应当前实际情况，所以已完成改造的城中村大都是简单套用《瑞安市旧村改造管理试行办法》（瑞政发〔2002〕168号）。由于上述两个文件颁布时间较早，很多规定已与现实情况相脱节；而且两个文件在某些问题上认识不同，政策规定标准也不一致，如新建安置住宅标准建筑面积、一次性搬迁费、临时安置补偿费等规定都不同，加上在工程建设实施过程中，原定的技术指标随意变动，致使政策执行中产生新的矛盾。

同时，由于原有政策规定过于粗略，只有引导、鼓励性政策，而缺少必要的强制性控制措施，操作性不强，执法的严肃性也不够。如，对容积率控制明显乏力。开发商和村民为实现利益最大化，一再要求增加新建项目容积率，政府有关部门往往予以迁就，其结果是损害了社会公共利益和城市形象。缺乏科学、明确、可行的政策导向，城中村改造工作也就难以有序正常地开展。

即使有些政策措施本来是可行的，因客观因素变化太大，也难以落实。如，筼筜桥村与开发商订立协议联合进行旧村改造，从政策上看是允许的，但由于实施开发时间需多年，而近几年房价暴涨，导致村民集体与开发商利益矛盾增大而影响了当地社会稳定。

（三）政府监管不到位，改造工作不够规范

具体表现在：一是改造规划及实施方案刚性不够强。一些改造项目规划方案一变再变，容积率提了又提，安置面积增了又增。二是对公共配套设施建设没能监督落实。目前，城中村的公共配套设施均由“村委会”出资建设，村里资金难以自求平衡，政府又没采取相应措施，致使公共配套设施建设不能及时跟进，对居住环境及城市形象影响很大。三是对部门收费监管力度不够。有的部门为追求本单位利益，在城中村改造相关项目收费中利用公共权力，与民争利，加重了村民负担。对此，市政府未能及时予以纠正。

（四）部门指导服务不到位，改造成效不够理想

目前，我市城中村改造审批流程包括15个大环节，涉及30多个部门单位，需盖60多枚公章，一般需要近半年时间才能办毕，这对于村干部来说是一件很困难的事。个别职能部门还互相扯皮，人为制造障碍，更延长了审批周期。如，个别部门单位在审批过程中，设置法律法规以外的与本部门单位利益相挂钩的前置条件。为此，许多村干部感叹城中村改造审批是“婆婆多、部门多、手续繁，跑审批时间长、难度大、费用高。”而审批时间越长，工程竣工的时间也就越晚，村民就不能在村里承诺的时间内回迁，造成不少新矛盾，影响社会稳定。有关部门该指导的未指导，该服务的不主动服务。如，有的城中村改造工程竣工验收后，选择产权调换的被拆迁人要求办理房屋所有权证时，却被告知因改造时村集体经济合作社开具的收款票据不符合规定，而不予办理。村民普遍反映，改造过程中关卡太多，工程进展慢、成本高、效果差。

三、加快我市城中村改造的几点建议

为使城中村改造能够平稳、有序、快速、高效推进，以利于我市城市化建设上水平、提品位，针对上述问题，我们提出以下建议供决策参考。

（一）加强组织领导，加大工作力度。市政府应将此项工作摆上重要位置。一要成立城中村改造领导机构。可由政府分管领导牵头，相关部门参与，抽调有关专业人员，成立城中村改造工作领导小组（下设办公室），对全市城中村改造工作实行统一指导、管理、监督。并负责对城中村改造情况作调查研究，制定指导性政策意见，及时协调解决改造过程中的重大问题，从而形成各部门分工明确、协同配合的城中村改造推进机制。二要明确改造工作的指导思想和目的要求。从市、街道（镇）政府到村领导都要树立正确的指导思想，充分认识到加快城中村改造的根本目的在于推进城市化建设，全面提升城市品位，提高人民群众生活质量。市政府及各部门在城中村改造过程中，要立足大局，主动支持服务，努力化解矛盾，推进工作。监察部门应加大对此项工作的行政监督力度，确保政令畅通。三要加强对城中村改造的宣传力度。政府及相关部门要运用多种形式和途径，进一步加大宣传教育力度，向群众讲清城中村改造的目的意义、任务要求、法规政策，做好细致的思想工作，使群众真正明白城市建设应更多的考虑市民的长远利益，必须正确处理城市形象品位与小区建设品位的关系、城市总体居住环境与小区居住环境的关系，以增强遵守有关法规政策的自觉性，争取群众最广泛的理解、认可和支持，为城中村改造营造良好的社会氛围。

（二）制定完善的城中村改造规划和建设方案，依法科学实施改造。一要尽快编制城中村改造规划。由市政府职能部门牵头，在符合《瑞安市域总体规划》前提下，按照统一领导、统一政策、统一规划、统一标准的要求，抓紧制定城中村改造规划，以指导改造工程建设。城中村改造规划必须与整个城市规划相统一、相协调。各团块改造建设方案则应考虑其位置、特点和村情，分别确定切实可行的改造标准和改造办法，切忌一刀切。二要据实确定合适的改造模式。应大力提倡村集体委托开发商代建的模式，严格按有关程序实施工程建设，完善各项监管措施，规范改造工作。三要统筹规划建设城中村公共设施。城中村改造是城市建设的重要组成部分，其公共设施建设理应纳入市政建设规划统筹安排，而不应完全由“村委会”出资建设。政府要投入一定资金用于公共设施建设，并下大力抓好落实。

（三）修订相关政策措施，正确指导和确保改造工程的顺利实施。制定切实可行的政策是推进城中村改造工作健康发展的关键所在。为此，市政府要依据相关法律法规和政策，抓紧出台我市有关城中村改造的指导意见和实施办法。主要应修订完善以下政策措施（并进行必要的听证）：一是拆迁安置政策。对原定的拆迁补偿安置形式和标准等应作相应的调整。拆迁安置要以应享受的宅基地自然间为依据，合理确定新建安置住宅标准建筑面积。同时，要明确强制拆迁的措施、程序等，对那些私搭乱建、意欲索取超额补偿费用的违法建设行为，不得姑息迁就，以维持拆迁的正常秩序。二是合理的用地政策。城中村改造时，应将原集体土地转为国有，以国有划拨形式供地，以减轻村民经济负担，也不影响其多余住房依法出售。改造项目用地不足的，新增宅基地指标不能分配到户，应捆绑统一用于改造项目。三是其他优惠政策。城中村改造各项规费、服务性收费应实行优惠政策，让利收取。对有关收费情况应进行一次检查清理。对土地出让开发中的收益，政府应明确其分配政策，并要向村集体倾斜。四是简化审批程序。由市政府牵头，对城中村改造的审批流程逐项地进行审查，尽量予以简化。要变革审批模式，积极推行“并联审批”和“联合审批”，以最大限度地压缩审批时限。

（四）创新城市管理体制，逐步实行村改居。一要积极探索集体资产管理体制改革。在对村级各类资产进行全面的清理核实基础上，依法界定所有权归属关系，将村集体资产折股量化到原村民，确定其对集体资产的个人占有权。二要扎实开展村改居工作。针对市中心城区范围内的城中村已经完全符合国家有关村改居的要求，当前要扎实推进村改居工作，撤销村民委员会，组建社区居民委员会，切实做好各类基层组织的重组工作，实行平稳过渡。三要实现原村民与城市居民的保障一体化。要把城中村改造后的社区统一纳入整个城市社区管理体系，政府及各部门要切实保障村（居）民的各项权利，使其享受城镇职工就业、社保、医保等同等待遇。

              二ΟΟ八年九月