关于建立食安处罚容错机制的建议
市市场监督管理局：
新修订《食品安全法》被誉为“史上最严”的食品法律，相比旧版《食品安全法》(2009年颁布，下同)，该法不仅规定了最严格的全程监管制度，而且还制定了最严厉的处罚措施。从该法第一百二十二条到第一百二十五条，仅对食品违法行为的罚款处罚就有：无证生产经营食品罚款5万元以上;使用回收食品为原料生产经营食品最低罚款10万元;生产经营超过保质期食品罚款5万元以上;生产经营标签不符合规定的食品至少罚款5000元。而在旧版《食品安全法》中，上述违法行为的罚款数额最低仅2000元，上限才是5万元。新法在适用于违法情节轻微、主观故意性不强、社会危害性不大的案件中，出现处罚力度过重、处罚难以得到有效执行等现象，其主要原因为：
一、法律规定与现实状况不符。立法应具有前瞻意识，但过于超前的法律将限制市场经济的灵活性，增加经营者经营成本，良好的法律不仅要具有前瞻性，更要与社会发展变化相适应。在我国许多中小城市的城郊，特别是一些乡村无证开超市、餐馆存在着普遍现象。因为农村超市、餐饮等行业对从业要求较低，不但进入门槛低，而且投入相对较少，一些行政相对人在从事农业劳动之余，开设一家超市或餐馆以谋取生活来源。该类行政相对人以老弱、无业人员为主，经济状况较差，文化素质、管理能力低下，难以按照新法规定进行生产经营。以瑞安市为例，该市现有各类在册食品生产经营主体约2.4万家（不含无固定场所食品摊贩），其中小作坊211家、小餐饮4300余家、小食杂店（农贸市场内食品经营户）1.83万家；除此以外还有数量众多、流动性强的食品摊贩，要求数量如此庞大、主体复杂的经营者均严格按照新法规定建立台账、收取开具发票、进行生产经营显然难度很大。而其中有部分具有历史悠久、强烈文化色彩的优质传统食品加工点，不应一概予以取缔，因此新法在客观上与基层现状不符，难以得到有效执行和落实。
二、过罚不当，处罚难以有效执行。我国“史上最严”的法律比比皆是，基本上都是通过“严惩重处”的手段，如贩卖毒品罪，沾者即上不归路，不可谓不严，经过几十年的严厉打击，因贩卖毒品被判刑的人员仍时有发生，人数依然呈上升趋势,毒品不是生活必需品尚且如此，对于生活首位必需品的食品，其效果可想而知。用“严惩重处”解决食品安全问题的方法，与大禹的父亲“鲧逢洪筑坝、遇水建堤、九年而水不息”的洪水治理方法异曲同工。针对小微食品生产经营单位主要原因是经营者谋生所需，主要功能是为群众提供便利。偶然出现少量过期、变质或不合格食品，根本原因是管理跟不上，请专人管理又无利润支撑，对其处以5万起罚的惩处，显然不符合过罚适当原则，法治约束和道德教化难以有效结合。在此种情况下，“史上最严”就成为摆设的花瓶，“严惩重处”就成为泄愤的工具，与彻底解决食品安全问题相去甚远。
三、法律规定难以有效落实，执法单位履职风险巨大。在高额罚款导致案件执行率低下的前提下，执法单位办理食品安全违法案件必然会瞻前顾后，既要考虑行政行为合法性，又要顾及承受能力。在选择处罚主体时，为保障案件执行、结案问题，极易出现“睁一只眼闭一只眼”有案不立的不作为风险。在处罚过程中，易产生“说你行你就行、说你不行就不行”的现象，引发社会问题。在执法主体上，严格的法律规定、严厉的处罚措施也对执法主体提出了更高的的要求，执法机构、执法队伍与新法要求相距甚远，新法规定难以得到有效落实。据了解，我市2016年上半年查处的食品安全案件数量对比去年同期下降近40%。在食品环境未明显提升的情况下，立案数量大幅度下降，意味着新法有效覆盖面的降低。
为此，特建议如下：
一、区分行为主体类别，分类使用处罚标准。针对加工小作坊和食品摊贩以及生产经营规模较小的小型餐饮店等，针对目前具有一定普遍性的，且已经尽到应尽的注意义务，按照传统生活习惯或者现有技术知识，确不能造成损害后果的，或损害后果显著轻微的情形，不予适用《食品安全法》规定予以行政处罚。执法人员可根据其具体情节，认错程度，在实现教育目的的前提下，予以告诫或并处1000元以上5万元以下罚款。
二、建立容错机制，探索创立多渠道约束、处罚方式。针对小规模食品经营者违法情节轻微、主观恶性不强、未造成不良后果的情况，对其首次违法行为以告诫为主不处罚款，并将违法行为记录在案。对于多次查获、屡教不改者，按照其实际情节以及被查获次数逐步提高处罚力度，并通过网络、地方报刊将处罚结果、被处罚人照片等信息进行公示。此外，探索信用约束、公开承诺、向公众致歉等多种处罚形式，推进社会治理创新。
三、加强引导，推进食品行业规范化。针对加工小作坊和食品摊贩或未能规范生产、经营的经营户，可引导分散经营户与大型企业合作，借助大型企业在控制与质量管理方面的优势，加强对经营户生产安全食品的支持和引导。探索形成规模企业、小微经营者共同合作、共同经营的新型模式，促进市场共建、共管、共赢。
市政协委派市市场监督管理局民主监督小组
2016年10月28日